Diciembre de 2012, en su primera reunión con el Consejo Nacional de Seguridad Pública, y con sólo 15 días en la Presidencia, Enrique Peña Nieto quiso lanzar un mensaje que lo distinguiera de Felipe Calderón y su "guerra contra el narcotráfico".
A un país desangrado, con miles de muertos y desaparecidos tras un sexenio de guerra contra el narco, Peña Nieto ofreció un "México en paz, con respeto y protección a los derechos humanos", y anunció cinco líneas de acción para transitar de la Estrategia Nacional de Seguridad a una "auténtica política de Estado".
El mandatario priista destacó que un instrumento esencial de su nueva política de Estado contra el crimen y la violencia sería la prevención del delito y la participación ciudadana.
"Vamos a enfocar los esfuerzos institucionales para atender las causas del fenómeno delictivo y no sólo sus consecuencias", prometió.
Para concretar el cambio de estrategia a política de Estado, el Presidente anunció un programa transversal de prevención, con una comisión intersecretarial y un fondo de 2 mil 500 millones de pesos para llevar a cabo, en coordinación con gobiernos estatales y municipales, múltiples acciones en tres ejes: mejorar el entorno urbano, promover empresas sociales y construir una ciudadanía responsable y solidaria.
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Aquella tarde decembrina, en los albores de su sexenio y con la campaña de "Mover a México" en marcha, Peña Nieto evitó mencionar la palabra "guerra" y privilegió en su discurso las palabras paz, tranquilidad, coordinación, justicia, Pacto por México.
Era un cambio radical en el discurso de su antecesor, que seis años antes, al tomar posesión, anunció una "guerra que costaría tiempo, dinero y vidas humanas".
Pero, en realidad, lo que hizo Peña Nieto fue poner en marcha una ley promulgada por Felipe Calderón el 24 de enero de 2012, que había quedado en el olvido: la Ley General para la Prevención Social de la Violencia y la Delincuencia.
La idea de generar alternativas al combate frontal contra el crimen también se plasmó como una de las acciones del Plan Nacional de Desarrollo: "Aplicar, evaluar y dar seguimiento al Programa Nacional para la Prevención Social de la Violencia y la Delincuencia (Pronapred)".
Aunque el Pronapred se publicó en el Diario Oficial hasta el 30 de abril de 2014, se echó a andar desde enero de 2013, con un presupuesto de 2 mil 500 millones de pesos para financiar 5 mil acciones en 47 municipios, dos delegaciones de la Ciudad de México y ocho zonas metropolitanas.
Para el segundo año, se otorgaron 95 millones de pesos adicionales al Pronapred, y se incluyeron 16 demarcaciones más.
De acuerdo con un estudio de la organización México Evalúa, desde su arranque, el Pronapred tuvo errores de diseño que dificultaron su implementación, la continuidad de sus acciones y la evaluación de sus resultados.
El principal problema era la opacidad y la falta de criterios metodológicos para determinar qué demarcaciones se beneficiaban y cuántos recursos se les asignaban.
En 2014, México Evalúa profundizó su estudio, y detectó que de las 5 mil 588 acciones ejecutadas en el Programa, una tercera parte eran de logística e insumos, por lo que no tuvieron un impacto notable en los indicadores de prevención.
Las acciones que absorbieron la mayor parte del presupuesto eran de rehabilitación de espacios públicos. Pero, según el estudio, "en ellas no se demostró ser producto de la identificación de riesgos concretos y oportunidades para la comisión de delitos".
Acciones de acompañamiento académico o becas para jóvenes -de mayor impacto y eficacia- fueron muy escasas. Y, en contraste, las campañas mediáticas registraron una frecuencia y un peso presupuestal "desmedidos".
En aquel estudio, México Evalúa concluyó: "la mayoría de las acciones del Pronapred no será más que un analgésico para las enfermedades que afectan a las comunidades que atiende. Eso es mejor que nada seguramente, pero a todas luces insuficiente".
En 2015, al publicar su estudio, esta organización ciudadana recomendó corregir errores metodológicos, transparentar los criterios de selección de polígonos y aclarar el destino del gasto, pero de ninguna manera sugirió cancelar Pronapred.
Sin embargo, la administración Peña Nieto se encaminó, poco a poco, a la desaparición del Programa.
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En marzo de 2015, la ex panista Lía Limón anunció que sería candidata plurinominal del PVEM a la Cámara de Diputados.
Su candidatura implicaba dejar acéfala la Subsecretaría de Derechos Humanos de la Secretaría de Gobernación, una oficina que se había vuelto estratégica a partir de septiembre de 2014, tras la desaparición de los 43 estudiantes de la Escuela Normal Rural de Ayotzinapa.
Pocos días después de la salida de la funcionaria, se anunció que sería reemplazada por Roberto Campa Cifrián, un experimentado funcionario formado en el PRI, que había estado dos años al frente de la Subsecretaría de Prevención y Participación Ciudadana de la Secretaría de Gobernación.
Campa Cifrián trabajó los dos primeros años del sexenio de Felipe Calderón (2006-2008) como secretario ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública. Después fue consultor independiente y, en 2012, fue asesor de la campaña de Peña Nieto.
Como subsecretario de Prevención, dio un impulso importante al Pronapred, que incluso le valió el reconocimiento de organizaciones de la sociedad civil que habían sido severas críticas de la estrategia de seguridad de Calderón.
Incluso, a finales de 2014, Campa decidió transparentar más de 8 mil documentos financieros sobre las operaciones del Programa Nacional de Prevención, y abrió el sitio nosmuevelapaz.org, que hasta 2015 proporcionó información detallada sobre las acciones y los territorios a los que llegaba Pronapred.
Campa se fue de la Subsecretaría en abril de 2015, y ésta permaneció acéfala hasta septiembre, fecha en la que Peña Nieto nombró como nuevo subsecretario a Arturo Escobar y Vega, ex diputado, ex senador y ex dirigente del Partido Verde, quien arrastraba una larga cadena de acusaciones por planear y orquestar las trampas electorales propias de su partido.
La protesta de la sociedad civil no se hizo esperar y, en noviembre, la Fiscalía Especializada para la Atención de Delitos Electorales reveló un expediente en el que se acusaba a Escobar por presuntos delitos cometidos durante el proceso electoral de 2015, en el que fungía como representante del Verde ante el INE.
Para ese tercer año de operaciones, el Pronapred recibió un presupuesto de 2 mil 683 millones de pesos. Pero el impacto de sus acciones ya no puede ser medido, pues el último documento público de la Comisión Intersecretarial (disponible en nosmuevelapaz.org) es un informe de lo hecho en 2014 y los objetivos y proyectos de 2015.
En ese documento, se identifican seis pendientes estratégicos del Pronapred, que corresponden con algunas sugerencias de México Evalúa: profundizar en la alineación de las acciones, desarrollar más los casos de éxito, posicionar mejor la política de prevención en el discurso gubernamental y facilitar el intercambio de información estratégica entre dependencias involucradas.
Hasta antes de que la Subsecretaría quedara acéfala, la comisión intersecretarial se proponía priorizar siete vertientes del Pronapred: reactivación Económica, atención a internos y sus familias, recuperar espacios públicos, proximidad social, prevención del acoso escolar, prevención y atención de adicciones, y fortalecimiento de capacidades institucionales y competencias ciudadanas.
Tras la salida de Escobar, la Subsecretaría volvió a quedar acéfala hasta febrero de 2016, cuando fue nombrado Alberto Begné, un académico sin mayor experiencia en seguridad pública, que en 2005 fundó el Partido Socialdemócrata, que dirigió durante tres años.
Para 2016, la Secretaría de Hacienda redujo al presupuesto del Pronapred en un 20 por ciento, pero aun así, se ampliaron las demarcaciones a las que llegaría: 69 municipios, 5 delegaciones de la Ciudad de México y ocho zonas metropolitanas.
Siete meses después, en septiembre, la Secretaría de Hacienda envió a la Cámara de Diputados una propuesta de Presupuesto para 2017 en la que desaparece el Programa Nacional de Prevención.
A pesar de que México Evalúa y otras organizaciones hicieron ver el error de abandonar esta política pública sexenal, la Cámara de Diputados aprobó el Presupuesto, sin debatir este punto.
Oficialmente, ninguna autoridad informó sobre la desaparición del Programa. En Twitter, el Pronapred se mantiene informando de sus actividades cotidianas, a través de la cuenta @nosmuevelapaz.
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A pesar de los errores que detectó en los dos años que analizó el Pronapred, México Evalúa considera un error la cancelación de esta política pública.
Jonathan Furszyfer, coordinador del programa de seguridad de México Evalúa, explica que un programa de prevención es exitoso en la medida en la que se le da continuidad en el tiempo, ajustando su metodología, sus objetivos y los territorios en los que se focaliza.
Advierte que los indicadores de Pronapred no eran muy obvios; el principal de ellos era el de homicidios y ni siquiera en ése se contaba con cortes de tiempo sobre cómo estaban los polígonos de atención antes, durante y después de la intervención.
"No podemos saber si realmente se le puede atribuir al programa un impacto en lo que justamente quería alcanzar", señala, "pero hay que entender que la prevención toma años".
Según Furszyfer, la Subsecretaría de Prevención generó un aprendizaje muy importante en los cuatro años de operación del Pronapred, siempre vinculada al subsidio del Programa, por lo que ahora será difícil justificar la operación de esa subsecretaría.
"La idea de hacer un programa de prevención del delito y la violencia es fundamental, pero la manera de plantearse no fue la correcta. La prevención ofrece frutos después de muchos años, no es algo en lo que vayas a obtener resultados inmediatos, de un día para otro. Éstas son acciones y seguimientos muy particulares en población objetivo, que necesitan bastante tiempo", comenta.
El especialista afirma que un grave error del gobierno fue no comunicar bien el Programa desde su inicio y, ahora, cortarle el Presupuesto sin salir a aclarar si se cancela o se va a replantear.
"Simplemente se abandonó. Si no está en el PEF, es muy fácil de asumir que va a desaparecer. Pero ni siquiera eso nos han dicho", añade.
PERO BEGNÉ SIGUE
Aunque desaparece el Pronapred, el gobierno federal sí contempló un presupuesto para la Subsecretaría de Prevención y Participación Ciudadana.
De acuerdo con el decreto aprobado por los diputados, en el Ramo 04 (Gobernación), se contempla un presupuesto total de 48 millones 161 mil 842 pesos, de los cuales 16 millones 736 mil son para gastos personales, 17 millones 424 mil para gastos de operación y 14 millones de pesos para "otros" de gasto corriente.
El subsecretario Alberto Begné Guerra tiene asignado un sueldo mensual neto de 132 mil 583 pesos, más prestaciones.
De acuerdo con el organigrama de la Segob, la Subsecretaría cuenta con cuatro directores generales (con sueldos de 119 mil pesos netos mensuales cada uno), un jefe de unidad (con sueldo de 130 mil pesos netos mensuales), una coordinadora administrativa y un director de asistencia técnica (con sueldos netos mensuales de 57 mil pesos). El organigrama en su conjunto suma 209 funcionarios, entre directores, subdirectores, jefes de departamento, coordinadores, secretarios técnicos y asesores.
Una estructura que no desaparece en el PEF 2017, aunque ya no exista su Programa principal.
Para este reportaje, se solicitó una entrevista con Alberto Begné, pero al cierre de edición, la oficina de Comunicación Social de Segob no la había tramitado.
EL DESTINO DEL DINERO
El Pronapred repartió 9 mil 249 millones de pesos entre 89 demarcaciones: 74 municipios, ocho zonas metropolitanas, dos zonas conurbadas y cinco delegaciones de la Ciudad de México.
1 AGUASCALIENTES
110,718,645
·Aguascalientes
2 BAJA CALIFORNIA
395,355,409
·Mexicali
·Tijuana
3 BAJA CALIFORNIA SUR
83,427,248
·La Paz
4 CAMPECHE
154,569,098
·Campeche
·Ciudad del Carmen
5 CHIAPAS
211,638,186
·Tapachula
·Tuxtla Gutiérrez
·Comitán de Domínguez
6 CHIHUAHUA
546,515,347
·Chihuahua
·Ciudad Juárez
·Hidalgo del Parral
·Guadalupe y Calvo
7 COAHUILA
328,898,129
·Saltillo
·Acuña
·Zona Metropolitana de la Laguna (Torreón)
8 COLIMA
194,323,061
·Colima
·Manzanillo
·Tecomán
9 CDMX
466,485,378
·Gustavo A Madero
·Iztapalapa
·Cuauhtémoc
·Venustiano Carranza
·Álvaro Obregón
10 DURANGO
318,332,260
·Durango
·ZM La Laguna (Lerdo)
11 GUANAJUATO
334,655,175
·Celaya
·León
·Guanajuato
·San Luis de la Paz
12 GUERRERO
654,219,093
·Acapulco
·Chilpancingo
·Zihuatanejo
·Iguala-Cocula
·Chilapa de Álvarez
13 HIDALGO
183,408,505
·ZM Pachuca
·Tula
·Tulancingo
14 JALISCO
480,746,386
·ZM Guadalajara
15 MÉXICO
543,646,797
·Ecatepec
·Nezahualcóyotl
·Toluca
·Valle de Chalco
·Metepec
16 MICHOACÁN
321,349,128
·Morelia
·Uruapan
·Apatzingán
·Lázaro Cárdenas
·Zamora
17 MORELOS
327,608,845
·Cuautla
·ZM Cuernavaca
18 NAYARIT
96,667,431
·Tepic
19 NUEVO LEÓN
469,712,323
·ZM Monterrey
20 OAXACA
167,088,710
·Oaxaca
·San Juan Bautista Tuxtepec
·Zona conurbada de Oaxaca
21 PUEBLA
272,433,768
·Puebla
·Tehuacán
·Atlixco
22 QUERÉTARO
255,889,461
·ZM Querétaro
23 QUINTANA ROO
241,871,375
·Benito Juárez
·Othón P. Blanco
·Solidaridad
24 SAN LUIS POTOSÍ
188,959,117
·Ciudad Valles
·SLP
25 SINALOA
367,545,036
·Ahome
·Culiacán
·Salvador Alvarado
26 SONORA
243,445,676
·Cajeme
·Hermosillo
·San Luis Río Colorado
·Guaymas
27 TABASCO
141,820,676
·Centro
·Cárdenas
·Cunduacán
28 TAMAULIPAS
407,699,764
·Nuevo Laredo
·Victoria
·Reynosa
·Tampico
·Río Bravo
·Matamoros
29 TLAXCALA
117,952,610
·Calpulalpan
·Tlaxcala
30 VERACRUZ
285,144,657
·ZM Veracruz
·Xalapa
·Minatitlán
31 YUCATÁN
109,361,305
·Mérida
32 ZACATECAS
227,854,177
·Fresnillo
·ZM Zacatecas
LO DEJAN EN CERO
Evolución presupuestal del Pronapred.
$9,793,541,756*
Total ejercido en los primeros cuatro años del sexenio.
| 2013 | 2,500 |
| 2014 | 2,595 |
| 2015 | 2,683 |
| 2016 | 2,015 |
| 2017 | 0 |
(millones de pesos)
* Del total, 3.5 por ciento se fue a gasto operativo y el resto a las demarcaciones.
GASTAN ¿Y PREVIENEN?
Las 20 demarcaciones que más dinero recibieron del Pronapred (en total ejercieron 4 mil 793 millones de pesos) no abaten aún la incidencia delictiva.
(millones de pesos)
| ZM Guadalajara | 480.7 |
| ZM Monterrey | 469.7 |
| La Laguna* | 374.3 |
| Acapulco | 367.9 |
| Cd. Juárez | 281.1 |
| Querétaro | 255.8 |
| Tijuana | 245.6 |
| ZM Cuernavaca | 237.0 |
| Culiacán | 236.2 |
| Ecatepec | 216.5 |
| Iztapalapa | 199.3 |
| Chihuahua | 186.8 |
| León | 183.7 |
| ZM Veracruz | 175.4 |
| Puebla | 164.1 |
| GAM | 155.0 |
| Nezahualcóyotl | 153.6 |
| Nuevo Laredo | 139.6 |
| Morelia | 138.9 |
| Cancún / BJ | 131.5 |
De los recursos destinados a la Zona Metropolitana de La Laguna, 194.5 millones se destinaron vía Durango (Lerdo) y 179.8 vía Coahuila (Torreón).