La partida que forma parte del Presupuesto de Egresos de la Federación y cuyo objetivo es dar recursos a los estados para que puedan desarrollar proyectos de infraestructura podría desaparecer por la falta de regulación y transparencia en los fondos que se le otorgan, hecho que preocupa a los alcaldes ya que sin esta ayuda no les alcanza para poder mejorar las condiciones de sus localidades
Todo indica que la terca realidad se interpondrá entre Morena y su deseo de eliminar el Ramo 23.
“Ya les hemos informado a todos que el Ramo 23 no va a seguir funcionando como en la actualidad. Va a tener que ser sometido a una cirugía mayor”
Mientras que en la Comisión de Presupuesto de la Cámara de Diputados hacen todo lo posible por borrar del mapa el mejor conocido como “ramo de los moches”, cientos de presidentes municipales han acudido al Palacio Legislativo de San Lázaro a pedir recursos de esta partida para proyectos en sus comunidades.
Los alcaldes llegaron de todo el país, cargando con carpetas y folders donde escribieron sus proyectos, sus presupuestos y sus metas; hicieron fila desde la madrugada, algunos desde uno o dos días antes, para que en la Comisión de Presupuesto les den acuse de que se recibieron sus documentos.
“Era lo que queríamos, que nos recibieran”, dice un entusiasmado Juan López Blanco, presidente municipal de Villa de Guadalupe, San Luis Potosí, quien acudió a la Ciudad de México con la esperanza de que los diputados le den “aunque sea” algo para sus proyectos porque el presupuesto de su municipio no alcanza para invertir en obras.
El Ramo 23, llamado Provisiones Salariales y Económicas, es una partida dentro del Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) con recursos que se envían a los estados. Está constituido por varios fondos y programas, algunos de ellos sin reglas de operación cuyos fondos se entregan de forma discrecional
El dinero de algunos de los componentes del Ramo 23 es entregado a gobiernos locales para construir o mejorar obras como carreteras, calles, escuelas, casas de cultura, infraestructura de drenaje o agua potable.
Los fondos y programas más opacos y sin reglas de operación son el de Programas Regionales; el de Contingencias Económicas y el de Fortalecimiento Financiero.
Aunque el fin de algunos de estos fondos y programas parece noble y podría ser la salvación de cientos de municipios, lo cierto es que son recursos cuya aplicación tiene dos defectos: son entregados sin reglas, discrecionalmente —se ha dado menos a estados opositores— y se prestó para el cobro de moches a cambio de “bajar” recursos a los municipios.
El Ramo 23 es, al mismo tiempo, pecado y salvación.
En estos días previos a la entrega del Paquete Económico 2019 —que incluye la Ley de Ingresos y el Presupuesto de Egresos de la Federación—, por un lado, alcaldes y gobernadores pugnan porque el Ramo 23 no desaparezca y lo han convertido en su bandera de lucha; por otro lado, los legisladores de la Comisión de Presupuesto tratan de establecer nuevas reglas para endurecer la entrega de recursos.
“Las cosas ya cambiaron, se vislumbra; antes todos éramos 132, ahora todos son Ramo 23, como que hay una especie de rebelión.
Esta partida se está convirtiendo en estos momentos en la cara del federalismo y creo que eso no debe ser así. Ya les hemos informado a todos, hemos platicado con muchos de ellos, que el Ramo 23, que es la obsesión —vean ustedes cómo hay filas allá en la oficina— (…), que no va a seguir funcionando como en la actualidad. Va a tener que ser sometido a una cirugía mayor”, ha dicho el diputado Alfonso Ramírez Cuéllar (Morena), presidente de la Comisión de Presupuesto.
Esta semana, el gobierno del presidente Andrés Manuel López Obrador entregará su proyecto de primer Paquete Económico, que analizará el Congreso de la Unión y deberá ser aprobado en su totalidad a más tardar el 31 de diciembre próximo.
Pecado original: Así nació la ‘industria del moche’
Los dos grandes pecados cometidos con recursos del Ramo 23 lo han llevado al borde de la muerte.
La negociación del PEF sucede exclusivamente en la Cámara de Diputados, única facultada para discutir y modificar el proyecto que es enviado desde el Ejecutivo.
Antes del 2012, las negociaciones sobre la asignación del dinero público eran hechas entre los legisladores y los gobernadores de los estados; sin embargo, desde el primer ejercicio del expresidente Enrique Peña Nieto, las cosas cambiaron.
La firma del Pacto por México —convocado por Peña Nieto y signado por los presidentes del PRI, el PAN, el PRD y el PVEM para impulsar las reformas estructurales— significó el cambio en las reglas para la negociación del Presupuesto, que a partir de entonces ya no se hizo con los gobernadores, sino con los presidentes de los partidos políticos.
Incluso, durante todo el sexenio anterior, desaparecieron de San Lázaro las enormes filas de alcaldes o las visitas de gobernadores pidiendo recursos económicos; esas peticiones eran gestionadas directamente en cada uno de los partidos políticos.
En su estudio “La negociación política del presupuesto 1997-2018”, la consultora Integralia —fundada y dirigida por Luis Carlos Ugalde, expresidente del extinto IFE— señala que tan pronto como se firmó el Pacto por México, se propuso la creación de una serie de fondos en el Ramo 23 para pavimentación; para infraestructura deportiva y cultural; y para el desarrollo regional.
A través de estos fondos se asignarían anualmente grandes cantidades de dinero a los coordinadores de las fracciones parlamentarias de la Cámara de Diputados para distribuirlos, a su vez, entre todos los legisladores.
“Así, el monto total a los que cada coordinación parlamentaria accedía, estaría determinado por el número de diputados de su bancada”, expone el estudio.
La suma de esos fondos oscilaba entre 10 mil y 20 mil millones de pesos. Lo que significa que cada diputado de la 62 Legislatura pudo tener a su disposición una bolsa de entre 18 y 30 millones de pesos entre el 2012 y el 2015. Este dinero se etiquetaba por los diputados de forma totalmente discrecional: ellos decidían a dónde enviar el dinero
“La premura del presidente Peña Nieto para sacar adelante las reformas estructurales lo llevó a conceder en materia presupuestaria a cambio de contar con los votos de la oposición.
Asimismo, esa urgencia política podría haber sido el factor que llevó al gobierno a aceptar la creación de fondos de libre asignación para repartirse por diputado y de esa manera ejercer una suerte de pago político a cambio de la aquiescencia activa o pasiva del Congreso para las reformas del Pacto por México”, apunta el análisis de Integralia.
Estos fondos de libre asignación crearon lo que la consultora llama “industria de los moches”, en la que se ventilaron escándalos de diputados que cobraban comisiones a municipios para bajar recursos federales hacia sus localidades.
El aumento en los recursos para el Ramo 23 fue exponencial en el sexenio pasado. Mientras que en el 2012 se etiquetaron 81 mil millones de pesos, en el 2018 fueron 156 mil millones
Una vez que se aprobaron las reformas estructurales en la 62 Legislatura (2012-2015), para la Legislatura 63 (2015-2018) continuó la asignación de bolsas millonarias para el reparto discrecional, con la diferencia de que se creó un solo fondo, el Fondo para el Fortalecimiento de la Infraestructura Estatal y Municipal (Fortalece).
“Los diputados entrevistados coinciden en que, a lo largo de esta legislatura, la asignación de esos recursos tuvo un efecto corruptor como antes y que la lógica de la desaparición de los tres fondos La firma del Pacto Por México cambió la manera en la que se negociaba el presupuesto para los estados. y la creación del Fortalece no cambió nada de fondo”, indica el estudio de Integralia.
Los coordinadores de cada bancada simplemente se organizaron de forma distinta para “repartir” el dinero entre sus legisladores.
Integralia señala que en entrevistas con diputados, estos revelaron que el PRD —liderado por Francisco Martínez Neri— decidió repartir la bolsa de forma democrática, dando la misma cantidad a cada uno de sus legisladores.
El PRI —liderado por César Camacho Quiroz— los repartió de acuerdo a la disciplina mostrada por cada uno de sus diputados: mientras más disciplinado y leal, mayor cantidad de recursos.
En el PAN —liderado por Marko Cortés— el coordinador tuvo en su control el reparto de recursos, que fue poco clara.
La creación de fondos de asignación libre dentro del Ramo 23 a partir de la firma del Pacto por México dio pie a que los diputados cobraran comisiones a los presidentes municipales a cambio de bajar recursos federales hacia sus localidades
El aumento en recursos del Ramo 23 fue exponencial en el sexenio de Enrique Peña Nieto. Mientras que en el 2012 se etiquetaron 81 mil millones de pesos, en el 2018 fueron 156 mil millones, un crecimiento del 92 por ciento.
Sin embargo, el dinero ejercido fue muy superior al planeado. En 2017, por ejemplo, se habían aprobado 138 mil millones de pesos, pero se acabaron ejerciendo 406 mil millones, un incremento del 293 por ciento.
Pecado mortal: discrecional y opaco
Menos evidente que el cobro de “moches” o comisiones para el reparto de los recursos del Ramo 23 es la discrecionalidad con la que, desde el Gobierno federal, se ha realizado la distribución del dinero, incluso desde el sexenio de Felipe Calderón.
En un encuentro con legisladores locales para tratar el tema del Presupuesto, Mariana Campos, coordinadora del Programa de Gasto Público y Rendición de Cuentas de la organización México Evalúa, señaló que hay un sesgo político evidente en el reparto de ciertos fondos del Ramo 23.
El riesgo más grande se encuentra en la entrega discrecional de tres fondos o programas que se dan a los estados y municipios, sin reglas de operación: Programas Regionales; Contingencias Económicas y Fortalecimiento Financiero.
En su análisis, expuso que entre el 2013 y el 2017 la Cámara de Diputados aprobó recursos por 22 mil millones de pesos para estos subsidios discrecionales; sin embargo, se acabaron ejerciendo 318 mil millones de pesos
Esto es, 296 mil millones de pesos más —mil 345 por ciento más—, que se consiguieron con el aumento en los ingresos tributarios —de impuestos— después de la reforma hacendaria.
Para ponerlo en perspectiva, Campos señaló que esos 318 mil millones de pesos que se repartieron en programas sin reglas equivalen a 1.7 del gasto en Pensiónes para Adultos Mayores del 2013 al 2017; a 1.5 veces el gasto de Prospera de 2013 al 2017; o al 92 por ciento del gasto en inversión pública del Gobierno federal en 2017.
El reparto discrecional de los recursos en forma de subsidios sin reglas de operación no ha sido exclusiva del PRI, sino también del PAN.
En el 2011, en la presidencia de Felipe Calderón, mientras se distribuyeron en promedio a nivel nacional 452 millones de pesos a gobiernos locales, las localidades panistas recibieron mil 14 millones de pesos.
En el 2017, en el gobierno de Enrique Peña Nieto, el promedio nacional fue de mil 830 millones de pesos, pero los gobiernos locales del PRI recibieron 2 mil 266 millones de pesos.
“Al parecer sí hubo un sesgo político al repartir estos recursos y eso es lo que preocupa mucho. Que estemos repartiendo recursos sin tener diagnósticos y/o intervenciones de política pública bien estructuradas que tiendan a promover los resultados”, expuso Campos a legisladores.
En el mismo encuentro con diputados locales, el titular de la Auditoría Superior de la Federación (ASF), David Colmenares, indicó que el Ramo 23 necesita una cirugía de precisión.
Aunque en dicho Ramo hay fondos y programas con reglas claras y que son básicos para la vida pública, sostuvo, como el Fondo de Desastres Naturales o el Fondo de Estabilización de los Ingresos Petroleros (FEIP), hay otros que sí se han prestado al mal manejo de recursos públicos y esos son los que deben transparentarse.
“El punto es el Fondo de Fortalecimiento Financiero que es en el que hay mucha discrecionalidad, no tiene reglas de operación, se contabiliza como gasto corriente y los convenios no te dicen nada. Entonces es muy difícil darles seguimiento.
Ahí el tema es que no puede haber un gobierno que no tenga recursos en algún fondo para contingencias, sean naturales o sociales; sin embargo, debe estar bien transparentado, debe tener reglas de operación. No puede ser para todo… o para lo que se te ocurra”, sentenció Colmenares.
Aunque en el Ramo 23 hay fondos y programas con reglas claras que son básicos para la vida pública como el Fonden, hay otros que carecen de regulaciones, lo que fomenta la corrupción
Emilio Barriga Delgado, auditor especial de Gasto Federalizado de la ASF, expuso a legisladores locales que el Fondo de Fortalecimiento Financiero (Fortafin) es el campeón en observaciones del gasto federal.
En 2017, a través del Fortafin se erogaron 29 mil 414 millones de pesos, de los cuales la ASF revisó el 66.5 por ciento, un total de 19 mil 556 millones. El hallazgo en las dos primeras entregas del análisis de la Cuenta Pública 2017 es que hubo observaciones por 2 mil 514 millones de pesos.
En mil 269 millones de pesos, el 50.5 por ciento de esas observaciones, faltó documentación de justificación o comprobación del gasto. El campeón fue el Estado de México, con irregularidades por 710 millones de pesos, el 56 por ciento de todas las observaciones del país.
LA ASF detectó que hubo 87.3 millones de pesos pagados por obras no entregadas o de mala calidad; y recursos no ejercidos, pero no entregados a la Tesorería de la Federación por 942 millones de pesos. En esto último el campeón fue Puebla, que concentra 482 millones, el 51.2 por ciento de todo lo observado.
Diputados, por cirugía mayor
Alfonso Ramírez Cuéllar, diputado por Morena y presidente de la Comisión de Presupuesto, encabeza la cruzada para practicar una cirugía mayor al Ramo 23.
El legislador acusa que los gobernadores y los alcaldes han convertido el tema en la bandera del federalismo, a pesar de ser incorrecto defender que se repartan recursos sin regla alguna.
“La lucha por el federalismo, si es legítima, no busca reeditar un esquema de gastos en los fondos de Fortalecimiento Financiero o en los fondos de Desarrollo y de Proyectos Regionales, como se venía haciendo en el pasado.
Los gobernadores y los presidentes municipales deben entender que hay un debate muy grande en torno al Ramo 23. Que todos estamos exigiendo una reingeniería total. Que se van a tener que terminar de una vez por todas los gastos que no tenían reglas de operación ni estaban definidos sus objetivos, y que simple y sencillamente eran un soltar de recursos sobre la base del clientelismo y el favoritismo político y sobre la base de la corrupción y la dispersión de obras y de recursos económicos. Eso ya no va a pasar”, sentenció Ramírez Cuéllar en entrevista.
Encabezados por el presidente de la Comisión de Presupuesto en la Cámara de Diputados, Alfonso Ramírez Cuellar, los morenitas están buscando modificar las reglas de operación del Ramo 23 para acabar con la opacidad y discrecionalidad en la repartición de recursos
Esta “obsesión” de los gobiernos locales por los recursos del Ramo 23 no les permite ver que debe aumentar la recaudación local para poder invertir en obra pública, por lo que en el Paquete Económico del 2019 se pondrá especial énfasis no sólo en nuevas reglas de asignación y ejercicio del gasto, sino en la obligación de estados y municipios de mejorar su recaudación de impuestos.
“El reclamo federalista tiene bases. Muchos gobernadores están actuando con legitimidad para exigir un cambio en la coordinación fiscal, hay una demanda de actualización de las fórmulas para la distribución de los recursos que se distribuyen por la Federación. Pero también creo que los gobernadores tienen que entender que la austeridad llegó para convertirse en una política de Estado”, expuso Ramírez Cuéllar.
Para elaborar el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación 2019, la Secretaría de Hacienda ha pedido a los gobiernos locales que hagan ajuste a la baja y presenten acciones para mejorar su recaudación.
Alcaldes buscan la salvación
Mientras los diputados piden no obsesionarse por los recursos del Ramo 23 y mejorar la capacidad de recaudación en lo local, cientos de presidentes municipales de todo el país acudieron la semana pasada a la Cámara de Diputados a solicitar recursos para sus proyectos.
Los primeros mandatarios de las alcaldías aseguran que el presupuesto que reciben por parte del Gobierno federal difícilmente les alcanza para desarrollar sus proyectos de gobierno
Todos están de acuerdo en que el manejo de los recursos debe transparentarse; pero también coinciden en que el Ramo 23 no puede dejar de enviar fondos a estados y municipios ni, mucho menos, desaparecer por completo.
Pascual Charrez, presidente municipal de Ixmiquilpan, Hidalgo, acudió junto a su esposa a “pedir un pedazo del presupuesto nacional”
Sus demandas son simples: mejorar los servicios de agua potable, drenaje y electrificación. El alcalde ha solicitado un apoyo de alrededor de 600 millones de pesos para proyectos en el 2019.
Charrez dice tener esperanza en la promesa del presidente Andrés Manuel López Obrador de que se darán más recursos a los que menos tienen. Y si desaparecen el Ramo 23, dice, lo ideal es que el dinero se entregue sin intermediarios a los municipios.
“Si llega directamente a las gubernaturas, que me disculpe mi gobernador del estado, pues yo digo que espeoro es lo mismo. Somos los presidentes municipales los que tenemos el contacto directo con la comunidad.
Si se va a dar directamente a los municipios, por Dios, eso es lo que esperábamos. Pero si se va a mandar directamente a los estados… por Dios, no es otra cosa más que fortalecer los virreinatos que actualmente vivimos en las entidades”, acusó Charrez.
Hasta el Palacio Legislativo de San Lázaro llegó también José Isabel Badillo, alcalde de Xicohtzinco, Tlaxcala, a pedir apoyo para proyectos por alrededor de 10 millones de pesos, porque su presupuesto es de apenas 3.5 millones y no les alcanza para nada.
“Del Ramo 23 nosotros como alcaldes de municipios pequeños nos ayudamos porque a través de los diputados nos apoyaban en esto. Hoy nos hablan de que va a desaparecer y nosotros estamos confundidos porque estaríamos sufriendo carencias”
Creo que ahora nuestros gobernantes deben de pensar y ver bien las cosas. ¿Qué es lo que pedimos nosotros? Los básicos, más que nada (…) ¿Qué son los básicos? Pues venimos a pedir para drenaje, agua, alumbrado y adoquinamiento”, dice el alcalde.
Erick Ruiz Medina, presidente municipal electo de San Martín de las Pirámides, Estado de México, dijo confiar en el buen juicio de las autoridades y que vean que del Ramo 23 es de donde los municipios pueden recibir dinero para construir obras.
“Si el objetivo del Gobierno federal es ayudar a la gente hoy, que volteen a ver a San Martín de las Pirámides que es un pueblo mágico. Estamos muy abajo; necesitamos mucho apoyo del Gobierno federal. Esta fabuloso (que quiten) eso de los moches, porque es dinero que le quitan a la sociedad; pero que lo operen, no que lo eliminen”, pidió.
Nayeli Cancino Gómez, asesora de la presidencia municipal de San José Independencia, Oaxaca, acudió con las peticiones de su localidad: pavimentación, reestructuración de caminos y mejoramiento de las escuelas.
La posible cancelación del Ramo 23 ha puesto muy nerviosos a quienes encabezan los gobiernos municipales, pues aseguran que es de esa partida de donde obtienen los recursos para poder desarrollar infraestructura y mejorar sus comunidades
También considera que debe abatirse la corrupción del Ramo 23, pero por ningún motivo debe cancelarse totalmente, porque quedarían sin posibilidad de construir o mejorar obra alguna.
Los alcaldes acudieron a la Cámara de Diputados con sus proyectos bajo el brazo. Cada uno tuvo que buscar el visto bueno de las comisiones que correspondían a sus necesidades y después acudir a la Comisión de Presupuesto donde los proyectos quedaron depositados, en espera de que sean aprobados en las discusiones del Presupuesto de Egresos de la Federación del 2019.